Pregătirea profesională şi carierea personalului din administraţia publică

Autor: Ana-Maria Bercu
Editura: Editura Universitară

ISBN: 978-973-749-521-1
Anul publicării: 2009

Ediţia: 1

Pagini: 329

33⁷¹ RON

Disponibilitate: stoc epuizat

Acest produs nu este pe stoc momentan.

Mai multe detalii Pregătirea profesională şi carierea personalului din administraţia publică

„Cultura este importantă. Contextul contează. Mediul influenţează.(…)este reconfortant să ştim că oamenii sunt, cel puţin în parte, motivul pentru care organizaţiile se schimbă.” Nicolas Henry Administraţia publică se prezintă într-o multitudine de concepte şi teorii menite să o definească şi să o explice. Dinamica vieţii sociale determină o schimbare şi o modelare a tuturor structurilor, instituţiilor, organismelor care compun şi fac ca administraţia publică să funcţioneze. Timpul prezent demonstrează că teoria şi practica administraţiei publice sunt într-o perpetuă şi radicală schimbare sub influenţa unor factori contextuali extrem de diferiţi: factori istorici, politici, geografici, culturali, economici. Înţelegerea tuturor mecanismelor de funcţionare a acesteia reclamă înainte de toate cunoaşterea sensurilor atribuite. Termenul de „administraţie” provine din latinescul „administer”, cuvânt compus din prefixul „ad” care arată direcţia, sensul şi substantivul „minister” care înseamnă servitor, ajutător, agent. Verbul „administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Dicţionarul limbii române explică verbul „a administra” prin a conduce, a cârmui, iar pentru sintagma „administraţie publică” – totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, secţie sau serviciu, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituţii sau agent economic. În „Dictionary of American Government and Politics”, editat la The Dorsey Press, Chicago, în 1988, sub îndrumarea profesorului Jay M. Shafritz de la Universitatea din Pittsburgh, sintagmei public administration îi sunt date mai multe explicaţii. Astfel că, administraţia publică înseamnă funcţia executivă în Guvern, executarea, aplicarea politicii publice, organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării, arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Se poate constata că numeroasele explicaţii atribuite termenului nu fac altceva decât să demonstreze complexitatea sa. Dificultatea de a defini termenul determină în egală măsură găsirea tuturor acelor cadre de manifestare a administraţiei publice, astfel încât aceasta să poată fi înţeleasă. Pentru motivarea temei alese spre cercetare vom reţine definirea sintagmei „administraţie publică” ca reprezentând o activitate specific umană prin care se formulează şi se implementează politici publice de către personal administrativ pregătit să desfăşoare muncă de o anumită complexitate într-un cadru instituţional specific. Este important pentru demersul nostru ştiinţific să demonstrăm că munca în administraţia publică este îndeplinită de oameni anume pregătiţi, care au câştigat în timp un prestigiu datorită misiunii fundamentale pe care o îndeplinesc, aceea de a servi intereselor cetăţenilor unui stat. În acest context, personalul administraţiei publice (personal contractual şi funcţionari publici) este răspunzător de efectele deciziilor luate şi de punerea lor în aplicare. Este important să facem referire şi la persoanele alese sau numite în funcţii din administraţia publică în baza unor criterii politice. Demnitarii sunt persoanele alese prin vot de către cetăţeni sau numite (pe criterii politice) şi al căror statut este reglementat prin diferite acte normative şi care ocupă funcţii de demnitate publică (de reprezentare) în cadrul administraţiei publice. Este cazul miniştrilor, secretarilor de stat, aleşilor locali – primari, viceprimari, consilieri locali, consilieri judeţeni, preşedinţi şi vicepreşedinţi ai consiliilor judeţene . Aceştia sunt reprezentanţii cetăţenilor la nivel statal sau la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, care, în baza unui program politic supus aprobării electorilor, au câştigat alegerile. Statutul lor este reglementat de diferite acte normative. Considerăm extrem de importantă diferenţierea care trebuie făcută între categoriile de personal din administraţia publică, întrucât fiecare dintre acestea realizează funcţii specifice administraţiei publice. Personalul contractual este supus unui regim juridic de drept al muncii , însă în realizarea atribuţiilor de serviciu trebuie să cunoască şi să respecte principiile ce stau la baza administraţiei publice. Funcţionarii publici sunt persoane fizice învestite cu prerogative de putere publică în vederea realizării sarcinilor şi responsabilităţilor, fiind supuşi unui statut special , ce reglementează condiţiile de acces, de numire, de promovare şi avansare în funcţie. În acest context, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală, precum şi de către autorităţile subordonate acestora. Pregătirea profesională teoretică şi practică a personalului din administraţia publică devine cu atât mai importantă cu cât caracterul specializat şi complex al activităţii administrative trebuie înţeles, având în vedere transformările majore prin care trece administraţia publică ca efect direct la schimbările mediului în care se desfăşoară. Modul în care personalul din administraţia publică se vede pe sine, şi domeniul său de acţiune într-o democraţie sunt teme de reflecţie pentru cercetători şi câmp de manifestare pentru puterea birocratică (reprezentată de funcţionarii publici care, în virtutea reglementărilor legale şi a competenţelor conferite prin lege, deţin o parte a puterii de stat). Eficacitatea sistemului administrativ este determinată în mare măsură de profesionalizarea funcţiei publice, unul dintre obiectivele declarate ale procesului de reformă administrativă din ţara noastră. Pregătirea profesională a funcţionarilor publici se reflectă în calitatea serviciilor publice oferite. Nici o funcţie publică nu poate fi ocupată decât de un funcţionar public pregătit să desfăşoare muncă de o anumită complexitate. Pregătirea educaţională desăvârşită în instituţiile de învăţământ se completează în procesul muncii prin participarea activă a funcţionarului public la formarea şi perfecţionarea sa. Nu de puţine ori sistemului administrativ român i s-au adus critici referitoare la calitatea prestaţiilor funcţionarilor publici, indiferent de funcţia ocupată, fie una de conducere/managerială, fie una de execuţie. Şi aceasta deoarece, în administraţia publică românească persistă încă mentalităţi care exclud calitatea în favoarea cantităţii. În acest sens, au fost avute în vedere schimbări structurale şi organizaţionale care să susţină profesionalizarea funcţiei publice prin accesul la ocuparea unei funcţii publice pe criterii de competenţă, astfel încât actul administrativ să fie unul eficient. Gestionarea coerentă şi corectă a carierei funcţionarilor publici prin salarizare corespunzătoare, stimularea şi asigurarea unor condiţii normale de lucru, în scopul respectării principiilor stabilităţii şi continuităţii în muncă, au devenit puncte de reper în activitatea administraţiei publice, care a înţeles să construiască o serie de instituţii care să coordoneze, susţină şi controleze realizarea acestor deziderate. În administraţia statului nu există funcţii publice care să nu solicite nici un fel de pregătire profesională şi/sau în domeniul managementului. Competenţa profesională şi cea în domeniul managementului public sunt absolut necesare pentru obţinerea eficienţei la nivelul sistemului administrativ prin previzionarea corespunzătoare a evoluţiilor viitoare, organizarea activităţii, gestionarea resurselor, motivarea angajaţilor şi controlul modului de desfăşurare a proceselor. „Valoarea unui sistem administrativ constă nu atât în mijloacele materiale şi financiare de care dispune, cât mai ales în potenţialul său uman” . Având în vedere că, în mare măsură, realizarea deciziilor politice, progresul economico-social general depind de funcţionalitatea sistemului administrativ (conceput ca un ansamblu de structuri, organisme şi reglementări), este explicabilă atenţia deosebită care trebuie acordată pregătirii profesionale a personalului din administraţia publică şi urmăririi carierei lor individuale şi organizaţionale. Începutul anului 2007 a însemnat pentru România concretizarea eforturilor depuse în vederea integrării în Uniunea Europeană. Deloc uşor, anevoios, cu urcuşuri şi coborâşuri, procesul integrării europene a constituit temă de dezbatere pentru întreaga societate românească. Statul şi autorităţile sale au fost supuse unui îndelungat proces de prefacere şi transformare pentru a putea răspunde noului context socio-politic ce s-a prefigurat încă din anul 1952. Un rol important i-a revenit puterii executive a statului român, care a stabilit politici şi strategii guvernamentale care să răspundă exigenţelor Uniunii. În acest context, administraţia publică se constituie ca structură fundamentală prin intermediul căreia se duc la îndeplinire misiunile şi obiectivele puterii de stat. Contextul european actual a impus luarea unor decizii strategice pentru eficientizarea, raţionalizarea şi îmbunătăţirea performanţelor în activitatea de administraţie publică. Reforma administraţiei publice în România presupune o reevaluare a structurilor sale interne, dar, mai ales, a resursei umane implicate în desfăşurarea activităţii. Schimbările structurale şi funcţionale işi găsesc finalitatea practică doar dacă sunt corelate cu diversitatea factorului uman, în sensul îmbunătăţirii şi profesionalizării acestuia. Specializarea şi profesionalizarea reprezintă obiective strategice ale reformei administrative din ţara noastră. Crearea unui corp al funcţionarilor publici care să demitizeze imaginea tradiţională a administraţiei publice, de simplu executant al deciziilor politice şi să o transforme într-o administraţie nouă, care fundamentează politici publice, a devenit un imperativ. Studierea administraţiei publice a constituit subiect de reflecţie şi analiză pentru teoreticieni şi totodată, practicieni ai domeniului. Găsită la intersecţia unor mari sectoare de activitate, administraţia publică presupune studierea fenomenului administrativ pe multiple planuri: juridic, politic, economic, sociologic, ceea ce a conturat doctrinele administrative. În Franţa au apărut primele scrieri cu privire la administraţia publică în secolul al XVII-lea, bazele ştiinţifice fiind puse de Charles-Jean Bonnin care a considerat-o ştiinţă exactă. Vivien şi Macarel au scris primele lucrări de ştiinţă şi doctrină administrativă, administraţia publică fiind interpretată din pespectivă juridică. În Germania secolului al XIX-lea se remarcă Lorenz von Stein prin lucrarea sa Teoria administraţiei, administraţia publică constituind în opinia sa obiect de studiu pentru ştiinţele politice. Acesta considera administraţia „pandecte ale ştiinţei politice”. Sfârşitul secolului XIX şi începutul secolului XX corespunde unei revoluţii în gândirea şi doctrina administrativă prin lucrările sociologului german Max Weber căruia i se atribuie realizarea celei dintâi teorii coerente privitoare la birocraţie. În concepţia sa birocraţia este un element major al societăţii concentrat în şase precepte : - există zone de juridicţie statice şi clar definite şi ele sunt determinate de legi sau reguli administrative; - organizarea şi distribuţia activităţilor se bazează pe diviziunea muncii; - autoritatea carea comandă eliberarea de sarcini într-o organizaţie nu este arbitrară, ci stabilă şi prestabilită; - organizarea funcţionarilor este bazată pe ierarhie, fiecare funcţionar fiind supus controlului unui funcţionar de rang înalt; - personalul este selecţionat pe criterii de calificare profesională şi în baza pregătirii profesionale dovedite; - munca de funcţionar constituie o carieră sau o vocaţie care consumă capacitatea individuală de muncă pe o perioadă îndelungată. În Statele Unite ale Americii, Frederick W. Taylor a pus bazele managementului ştiinţific administrativ. În anul 1911, Taylor a publicat lucrarea Principiile managementului ştiinţific. În opinia sa pentru orice activitate există o metodă de lucru optimă, care poate fi găsită prin analiza postului şi studii de timp şi mişcare. De asemenea, fondatorul managementului ştiinţific administrativ a formulat principiile motivaţiei în muncă. Un alt reprezentant de seamă al doctrinei administrative, pe plan european, a fost Henry Fayol care identifică funcţiile administraţiei: planificare, previzionare, organizare, coordonare şi control, la acestea adăugându-se funcţia administrativă. O continuare a teoriei lui Fayol a fost realizată de Luther Gulick şi Lyndal Urwic. În cartea lor Documente asupra ştiinţei administraţiei sunt definite şapte funcţii unite sub acronimul POSDCORB care înseamnă în fapt funcţiile unei organizaţii: planificare, organizare, conducere, coordonare, raportare, control, buget. Anii 20, 30 ai secolului trecut au fost marcaţi de mişcarea relaţiilor umane şi critica birocraţiei. Adepţii acestei mişcări susţineau orientarea către resursa umană din organizaţie, identificarea nevoilor salariaţilor şi corelarea acestora cu obiectivele organizaţionale. Se identifică în acest context studiile lui Elton Mayo. Michele Croizier, Parsons şi Herbert A. Simon sunt teoreticienii sociologiei organizaţiilor. Lucrările lor exprimă una dintre ideile de bază ale problematicii organizaţionale, care este aceea de a face efortul de a defini conceptele şi cadrul general de analiză, permiţând comparaţia şi înţelegerea tuturor formelor de cooperare în cadrul grupelor sociale organizate. Teoria motivaţiilor a fost dezvoltată de psihologul american Abraham Maslow care a ierarhizat nevoile într-un model clasic denumit „piramida trebuinţelor a lui Maslow”. Teoriile motivaţionale sunt rezultatul eforturilor unor mari cercetători ai domeniului. Clayton Alderfer, Henry Mintzberg, Victor Vroom, Stacy Adams sunt doar câţiva dintre cei care au dezvoltat conţinutul teoriilor motivaţionale. Interpretări, opinii, studii referitoare la administraţia publică şi sistemul administrativ au fost realizate de autori din ţara noastră. Lucrările profesorului Ioan Alexandru oferă o imagine completă asupra modului de interpretare a administraţiei publice, din punct de vedere al teoriilor elaborate dar şi cu aspecte din practică. În aceeaşi direcţie se înscriu şi lucrările doamnei profesoare Mihaela Onofrei, Administraţie publică. Fundamente teoretice şi bune practici şi Sisteme administrative comparate, care oferă un solid fundament pentru cercetarea administraţiei publice. Managementul public este o altă etapă în definirea şi explicarea domeniului administraţiei publice. Definit ca „o gândire cheie în propriile mâini” , managementul public „constă în integrarea abordărilor managerială, politică şi legală în procesul de îndeplinire a mandatului autorităţii legislative, executive şi juridice, respectiv, furnizarea de servicii pentru societate în ansamblul ei sau pentru segmente importante ale acesteia” (David Rosenbloom, 1986). Ott, Hyde şi Shafritz considerau că managementul public este o ramură a administraţiei publice constând în arta şi ştiinţa de a aplica metode şi tehnici în administraţia publică pentru a fundamenta programe, a organiza şi a coordona procesele de restructurare, administrare a resurselor bugetare alocate, a resurselor umane integrate, de evaluare şi auditare a instituţiilor publice. Un răspuns la această opinia a venit din partea lui Owen Hughes care aprecia că nu se poate pune semnul egalităţii între administraţia publică şi managementul public, acesta din urmă luând în considerare influenţele tuturor factorilor mediului ambiant, respectiv economici, politici, culturali, legislativi care influenţează activitatea în instituţiile publice. Armenia Androniceanu în lucrarea Noutăţi în managementul public realizează o radiografie asupra particularităţilor managementului public în domeniul resurselor umane, accentuând problematica pregătirii profesionale, a motivaţiei şi evaluării performanţelor funcţionarilor publici. În aceeaşi direcţie se înscrie şi lucrarea cu titlul Management public a doamnei profesoare Lucica Matei. Lucrările de management şi de management al resurselor umane oferă cunoştinţele necesare în vederea interpretării factorului uman din organizaţie. Lucrări de referinţă ale domeniului, atât din literatura străină (Michael Armstrong, Gary Johns, G. A. Cole, Herbert A. Simon), dar şi din literatura română (Panaite Nica, Costache Rusu, Aurel Manolescu, Ana-Viorica Chişu, Horia Pitariu, Robert Mathis) facilitează cunoaşterea şi formarea unor concepţii manageriale moderne. Pregătirea profesională şi cariera personalului constituie un subiect tratat de majoritatea lucrărilor de management al resurselor umane, deoarece se constituie ca proces fundamental de realizare a unei activităţi profesionale şi de dezvoltare a individului în raport cu munca sa. G. A. Cole consideră pregătirea profesională rezultatul direct al procesului de instruire şi perfecţionare profesională. Autorul realizează o delimitare noţională între conceptele de educaţie , care în opinia sa reprezintă orice activitate de învăţare pe termen lung, având ca scop instruirea oamenilor pentru a îndeplini diverse roluri în societate, instruirea care presupune activitatea de dobândire de cunoştinţe şi aptitudini specifice exercitării unei profesii şi perfecţionarea ca activitate de învăţare dirijată spre nevoi viitoare decât imediate şi care se ocupă mai mult de progresul în carieră decât de performanţa curentă. În acest context, lucrarea domnului profesor Anton Rotaru şi a doamnei profesoare Adriana Prodan, Managementul resurselor umane, constituie o importantă sursă de înţelegere a conceptului. În opinia autorilor menţionaţi, „pregătirea eficientă ajută angajaţii să facă mai bine faţă unor dificultăţi organizaţionale, sociale şi schimbărilor tehnologice” . Se impune cu atât mai mult înţelegerea proceselor de formare şi perfecţionare profesională în administraţia publică cu cât modificările intervenite în acest domeniu sunt numeroase şi continui datorate dinamicii reformei administrative din ţara noastră. În literatura de specialitate nu există o lucrare de sine stătătoare care să trateze global problematica pregătirii profesionale şi a carierei personalului din administraţia publică. Studiile existente efectuate abordează distinct cele două direcţii: formarea profesională a tinerilor care doresc să urmeze o carieră în administraţia publică şi perfecţionarea profesională (formarea continuă) a funcţionarilor care desfăşoară activităţi în administraţia publică. Preocupări pentru profesionalizarea funcţiei publice există şi se constituie ca obiective fundamentale ale strategiilor de reformă administrativă. Cariera în funcţia publică este un proces, la prima vedere, formal, supus regulilor instituite de lege, pe care îl parcurge funcţionarul public. Însă, abordările manageriale completează perspectiva formalistă în sensul înţelegerii caracterului profund uman cu implicaţii asupra organizaţiei publice. Probleme precum planificarea carierei organizaţionale şi individuale, stadiile carierei, dezvoltarea carierei sunt tot atâtea aspecte ce trebuie urmărite în analiza carierei în funcţia publică. Sisteme de carieră practicate în administraţia publică a unor state sunt în măsură să întregească şi să explice trăsăturile şi particularităţile care le caracterizează şi care fac din cariera în funcţia publică un motiv de mândrie în a aparţine unei anumite categorii socio-profesionale a cărui misiune este nobilă: satisfacere a intereselor cetăţenilor, indiferent de loc şi timp, doar cu profesionalism şi imparţialitate.